{"id":97,"date":"2021-12-13T06:55:00","date_gmt":"2021-12-13T06:55:00","guid":{"rendered":"https:\/\/gordillo.eu\/?p=97"},"modified":"2024-12-22T08:11:25","modified_gmt":"2024-12-22T08:11:25","slug":"comprender-el-concierto-economico","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/gordillo.eu\/index.php\/2021\/12\/13\/comprender-el-concierto-economico\/","title":{"rendered":"Comprender el Concierto econ\u00f3mico"},"content":{"rendered":"\n

Luis I. Gordillo<\/em>. Econom\u00eda Digital. 13 diciembre 2021. Enlace al peri\u00f3dico aqu\u00ed<\/a><\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure>\n\n\n\n

La necesidad de financiaci\u00f3n de los Estados<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Tradicionalmente, la aparici\u00f3n del Estado se vincula a procesos de concentraci\u00f3n del poder pol\u00edtico en contexto de luchas entre grupos y clases sociales que quieren convertirse en hegem\u00f3nicas. Esto es m\u00e1s o menos cierto, atendiendo desde el punto de vista de la Ciencia pol\u00edtica. Sin embargo, la verdadera consolidaci\u00f3n de los estados, en tanto que poderes p\u00fablicos, se produce cuando \u00e9stos son capaces de asegurar un sistema que les permita recaudar fondos suficientes para atender a los gastos derivados del funcionamiento de la estructura estatal, m\u00e1s o menos desarrollada. Hist\u00f3ricamente, los estados (grandes imperios, monarqu\u00edas e incluso civilizaciones) sol\u00edan mantenerse y florecer cuando estaban en \u201cmodo guerra\u201d, conquistando territorios y alimentando sus m\u00faltiples gastos en ej\u00e9rcito, en \u201cpan y circos\u201d con los botines de guerra. El caso m\u00e1s interesante es el de Roma, cuya Pax, no hizo sino poner en entredicho su capacidad para recaudar fondos en tiempos de tranquilidad hasta que finalmente, con la ayuda de otros elementos externos, acabar\u00eda cayendo.<\/p>\n\n\n\n

En los Estados actuales, uno de los principales problemas pol\u00edticos es siempre el de la recaudaci\u00f3n de impuestos. La recaudaci\u00f3n es necesaria para costear la estructura b\u00e1sica institucional de un Estado (un gobierno, un parlamento, un poder judicial, una polic\u00eda, un sistema judicial\u2026) y para sufragar una serie de servicios y pol\u00edticas sociales que, particularmente en las sociedades europeas, se tienen por necesarias: educaci\u00f3n, sanidad, prestaciones sociales, pensiones\u2026 Salvando situaciones m\u00e1s o menos excepcionales de Estados que cuentan con un fondos soberanos provenientes sobre todo del petr\u00f3leo y destinado a garantizar las pensiones (ej. Noruega) o una transici\u00f3n a una econom\u00eda no basada en el Brent<\/em> (ej. Pa\u00edses del Golfo) o de microestados que se financian de formas menos convencionales (cuesti\u00f3n que merecer\u00eda otro art\u00edculo monogr\u00e1fico), los Estados necesitan todos poseer un sistema tributario que les garantice unos ingresos para gastar y los sujetos sometidos a esos impuestos van a ser las personas y las empresas, muchas veces por partida doble, o triple, o cu\u00e1druple\u2026<\/p>\n\n\n\n

En el caso de los Estados centralizados, por ejemplo, Francia, la organizaci\u00f3n es relativamente sencilla. Existe una \u00fanica administraci\u00f3n tributaria que organiza todo el sistema, regula, gestiona, inspecciona, revisa, recauda y distribuye entre los distintos \u00f3rganos del Estado. Es cierto que hay tambi\u00e9n una peque\u00f1a parcela, sobre todo en la fase de recaudaci\u00f3n, en manos de las entidades locales<\/a>, pero en t\u00e9rminos generales, se trata de un sistema totalmente homog\u00e9neo, relativamente comprensible y suficientemente transparente, lo cual facilita la labor de control por parte del parlamento.<\/p>\n\n\n\n

Modelos de \u201cfederalismo fiscal\u201d<\/strong><\/p>\n\n\n\n

La cuesti\u00f3n surge cuando nos encontramos ante Estados pol\u00edticamente descentralizados, regionales, federales o como los queramos llamar pero que tienen, en todo caso, un nivel de gobierno intermedio (entre lo local y lo nacional) donde hay un parlamento con competencias legislativas y unas pol\u00edticas p\u00fablicas propias. En estos casos, partimos de tres niveles de gobierno (local, regional y central) y los modelos que se pueden adoptar son variados:<\/p>\n\n\n\n

    \n
  1. Que recaude todo la Administraci\u00f3n central y luego reparta entre los distintos niveles de gobierno en funci\u00f3n de los niveles competenciales asumidos.<\/li>\n\n\n\n
  2. Que recauden todo, digamos, las regiones (en tanto que los municipios carecer\u00edan en general de la estructura necesaria para acometer esta tarea) y luego transfieran al gobierno central y a los municipios una parte de lo recaudado que sea suficiente para cubrir los gastos de cada nivel de gobierno.<\/li>\n\n\n\n
  3. Que cada nivel recaude lo necesario para financiar sus competencias, con los l\u00f3gicos mecanismos de ajuste que pueda haber, pero sin desnaturalizar la idea de la responsabilidad fiscal de cada nivel que ha de recaudar de manera aut\u00f3noma para mantener sus gastos de manera responsable.<\/li>\n<\/ol>\n\n\n\n

    \u00bfCu\u00e1l es el modelo que tenemos en Espa\u00f1a? Ninguno de los tres. Y los tres a la vez. Seg\u00fan qu\u00e9 tipo de impuesto, qu\u00e9 territorio, qu\u00e9 criterio, al final, nuestro sistema fiscal navega entre esas tres tendencias. En realidad, en Espa\u00f1a no hay un solo territorio fiscal, sino que hay 6: \u00c1lava, Guip\u00fazcoa, Vizcaya, Navarra, Canarias (con ciertos matices) y el resto, al que se le suele denominar \u201cterritorio com\u00fan\u201d. Cada uno de ellos tiene sus particularidades, sus normativas espec\u00edficas, sus autoridades competentes en materia tributaria. El tener un sistema fiscal m\u00e1s o menos propio no deber\u00eda implicar ning\u00fan privilegio ni ninguna desigualdad para los ciudadanos, en tanto que la propia Constituci\u00f3n recoge una serie de cl\u00e1usulas que garantizar\u00edan que todos los espa\u00f1oles tengan los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional (art\u00edculos 14 y 139.1, entre otros). La doctrina constitucional, por su parte, ha matizado que igualdad no quiere decir homogeneidad. Adem\u00e1s, la generosidad con la que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional siempre ha interpretado el \u00e1mbito competencial auton\u00f3mico (a pesar de quejas infundadas de grupos nacionalistas) ha hecho que en la pr\u00e1ctica las Comunidades Aut\u00f3nomas sean espacios diferenciados unas de otras y que sus residentes dispongan de condiciones (por no decir derechos) distintos. La cuesti\u00f3n es, hasta qu\u00e9 punto estas diferencias de tratamiento pueden justificar una discriminaci\u00f3n a ojos del TC. Esto es algo que alg\u00fan d\u00eda no muy lejano acabar\u00e1 ante la alta instancia constitucional.<\/p>\n\n\n\n

    El concierto econ\u00f3mico del Pa\u00eds Vasco<\/strong><\/p>\n\n\n\n

    Volviendo al tema espec\u00edfico fiscal y, concretamente, al caso del Pa\u00eds Vasco, m\u00e1s que explicar el modelo fiscal, habr\u00eda que hablar de descifrarlo, puesto que es complejo en todos sus aspectos.<\/p>\n\n\n\n

    El \u201cconcierto econ\u00f3mico\u201d podr\u00eda definirse como el mecanismo que regula y gestiona las relaciones de \u00edndole financiera y tributaria entre el Estado central y el Pa\u00eds Vasco. Esto no s\u00f3lo incluye una \u201cdelimitaci\u00f3n territorial\u201d que establece qui\u00e9n recauda en seg\u00fan qu\u00e9 territorio, sino que adem\u00e1s se incluye \u00abla gesti\u00f3n de los flujos financieros entre ambas Administraciones\u00bb (vasca y estatal, se entiende), tal y como dice la exposici\u00f3n de motivos de la ley que lo regula<\/a>. Aqu\u00ed podemos encontrar una de las primeras dificultades que tiene la comprensi\u00f3n de este mecanismo y es que no hay dos administraciones involucradas (vasca y estatal) sino cinco: estatal, auton\u00f3mica vasca, alavesa, vizca\u00edna y guipuzcoana. M\u00e1s adelante retomaremos esta cuesti\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

    El sistema podr\u00eda sintetizarse en los siguientes t\u00e9rminos: recaudan las instituciones vascas, que retienen lo necesario para ejercer sus competencias y luego transfieren al Estado central, en concepto de \u201ccupo\u201d (en Navarra se llama \u201caportaci\u00f3n\u201d) una cantidad resultante del gasto que suponen las competencias que ejerce el Estado en Euskadi (pr\u00e1cticamente nulas) y la participaci\u00f3n de Euskadi en los gastos de las competencias, digamos, comunes y entre las que se encuentran las instituciones comunes del Estado, incluyendo por ejemplo la acci\u00f3n exterior. Se realizan una serie de ajustes de los llamados ingresos no concertados y del d\u00e9ficit y la cantidad resultante es la que se ingresa anualmente a la Administraci\u00f3n central. Por tanto, la filosof\u00eda del concierto se centra en el gasto y no en los ingresos. Hasta aqu\u00ed la teor\u00eda<\/a>. La discusi\u00f3n es siempre en torno al gasto, por tanto, ya que los ingresos de los tributos concertados (la gran mayor\u00eda) los gestionan \u00edntegramente las instituciones vascas. En este argumento se suelen apoyar algunos (los nacionalistas esencialmente) para defender que hay un \u201criesgo unilateral\u201d: si recaudas menos, tienes que pagar lo mismo a la Administraci\u00f3n central y a la vez mantener una serie de servicios y gastos p\u00fablicos en Euskadi. La cuesti\u00f3n es que hasta ahora ese \u201criesgo unilateral\u201d no parece que se haya materializado, de hecho s\u00f3lo el gobierno vasco (sin contar a las diputaciones) tiene un remanente acumulado y reconocido de m\u00e1s de mil millones de euros<\/a> que no parece capaz de gastar. La \u00fanica vez que el llamado \u201criesgo\u201d cay\u00f3 del lado auton\u00f3mico y puso en grave riesgo las finanzas de la administraci\u00f3n auton\u00f3mica, fue en el caso de Navarra a prop\u00f3sito del llamado \u201cIVA de Volkswagen\u201d y finalmente el Gobierno central desisti\u00f3 de reclamar unos 1.700 millones de Euros a la administraci\u00f3n foral navarra, lo que por cierto supon\u00eda casi la mitad del presupuesto de la Comunidad foral del a\u00f1o 2012.<\/p>\n\n\n\n

    Los aspectos pol\u00e9micos<\/strong><\/p>\n\n\n\n

    En todo caso, lo importante est\u00e1 siempre en los detalles. Una de las claves del c\u00e1lculo del cupo es el llamado \u00edndice de imputaci\u00f3n. Esta magnitud, que est\u00e1 establecida en el 6,24% y que ha permanecido invariable desde el primer concierto hasta la ley actual<\/a>, se entiende que responde al peso relativo que tendr\u00eda la econom\u00eda vasca respecto del conjunto de Espa\u00f1a.<\/p>\n\n\n\n

    Hay quien dice el 6,24% no se corresponder\u00eda con la situaci\u00f3n actual, en tanto que el peso del PIB vasco sobre el conjunto de Espa\u00f1a se ha reducido hasta un 5,95% (seg\u00fan un reciente informe de informe de la C\u00e1mara de Espa\u00f1a y el Consejo General de Economistas). Por otra parte, si el criterio fuese poblacional, Euskadi en estos momentos representar\u00eda en torno al 4,63% de la poblaci\u00f3n total espa\u00f1ola.<\/p>\n\n\n\n

    Los m\u00e1s cr\u00edticos<\/a>, entre los que se encuentra alg\u00fan alto cargo del gobierno del PSOE, argumentan que se infravaloran las competencias no asumidas (con lo que se reduce la cantidad final a pagar) y que la forma de calcular las compensaciones por la recaudaci\u00f3n del IVA, cuyos par\u00e1metros de ajuste est\u00e1n definidos en la normativa, saldr\u00eda siempre favorable a las Diputaciones forales vascas.<\/p>\n\n\n\n

    El principal aspecto problem\u00e1tico, sin embargo, es en mi opini\u00f3n la desparlamentarizaci\u00f3n del control de este sistema. Parto de la base de que un mecanismo que obligue a las administraciones a la m\u00e1xima responsabilidad fiscal, como en teor\u00eda es el del Concierto, es siempre el m\u00e1s deseable, lo cierto es que el actual sistema est\u00e1 gestionado por una serie de \u201cconferencias intergubernamentales\u201d en las que los parlamentos son simples observadores externos, y digo externos porque solo conocen los acuerdos finales.<\/p>\n\n\n\n

    Por un lado tenemos el Consejo Vasco de Finanzas P\u00fablicas<\/a> que, en s\u00edntesis, coordina las cuestiones fiscales y los flujos financieros internos entre las tres diputaciones forales y el gobierno vasco. El \u00f3rgano est\u00e1 integrado por 9 miembros, 3 designados por el Gobierno vasco, 3 por cada una de las diputaciones y 3 representantes de los municipios. En la pr\u00e1ctica acude el Consejero de Econom\u00eda y Hacienda y los diputados generales (los \u201cpresidentes\u201d de las diputaciones forales). Este \u00f3rgano acuerda los llamados coeficientes verticales y horizontales, es decir la distribuci\u00f3n de los ingresos entre las 4 administraciones: qu\u00e9 se queda cada diputaci\u00f3n y qu\u00e9 va al Gobierno vasco que, adem\u00e1s, luego establece alg\u00fan mecanismo de compensaci\u00f3n. Estos acuerdos, luego son aprobados en una ley del parlamento vasco que es de art\u00edculo \u00fanico (no caben enmiendas). En la \u00faltima modificaci\u00f3n, de hace apenas 2 meses, se aument\u00f3 la parte que recibe el Gobierno vasco, en detrimento del resto de administraciones. A\u00fan no se ha acabado de justificar el por qu\u00e9 de ese aumento. Es llamativo que en el \u201creparto interno\u201d, el reparto entre diputaciones forales y gobierno vasco, el criterio no es el gasto (como en el cupo) sino que es el ingreso.<\/p>\n\n\n\n

    Adem\u00e1s, tenemos la Comisi\u00f3n mixta del Concierto econ\u00f3mico<\/a>, integrada por miembros de las diputaciones forales, del gobierno vasco y del gobierno central que es el \u00f3rgano que decide las modificaciones del propio concierto. Sus acuerdos, tambi\u00e9n pasan al parlamento espa\u00f1ol a trav\u00e9s de una ley de art\u00edculo \u00fanico que, como se sabe, no admite enmiendas.<\/p>\n\n\n\n

    Por otro lado, existe tambi\u00e9n la Comisi\u00f3n de Coordinaci\u00f3n y Evaluaci\u00f3n Normativa<\/a>, integrada de manera similar a la anterior y que es una especie de \u00f3rgano de estudio y consulta sobre la ejecuci\u00f3n del Concierto. Finalmente, la Junta Arbitral del Concierto Econ\u00f3mico, integrada por 3 miembros, es la que resuelve los conflictos que se planteen entre las Administraciones intervinientes. Es un \u00f3rgano poco conocido y donde los t\u00e9cnicos tienen mucha importancia, debido a la complejidad de los casos. Aqu\u00ed se resuelven casos que tienen gran impacto en las arcas de las administraciones involucradas (hablamos de cientos de millones de euros y en alg\u00fan caso un cero m\u00e1s) y donde al final, se deciden las cuestiones en funci\u00f3n de la interpretaci\u00f3n que se d\u00e9 a t\u00e9rminos como \u201cvolumen de operaciones\u201d (art\u00edculo 4 de la Ley del concierto y que no es lo mismo que el volumen de negocio), se interpretan los \u201cpuntos de conexi\u00f3n\u201d (art\u00edculo 27) o se determina finalmente el \u201clugar de realizaci\u00f3n de las operaciones\u201d  (art\u00edculo 28). La forma en la que se interpreten estos conceptos hace que la administraci\u00f3n que absorba la recaudaci\u00f3n sea una u otra en cada caso y se trata de cantidades muy importantes.<\/p>\n\n\n\n

    Valoraci\u00f3n<\/strong><\/p>\n\n\n\n

    Las cr\u00edticas habituales al Concierto econ\u00f3mico suelen partir de un estado de observaci\u00f3n de la realidad m\u00e1s pol\u00edtico que t\u00e9cnico. El PNV siempre se ha esforzado en transmitir que el Concierto econ\u00f3mico es un privilegio. Lo hace de una forma sibilina, repitiendo hasta la saciedad que no lo es, pero esbozando una sonrisa al tiempo que lo niega. Como se viene diciendo, el mecanismo del Concierto no es en s\u00ed mismo un privilegio. Es dif\u00edcil determinar con exactitud la situaci\u00f3n porque la forma de gestionarlo est\u00e1 totalmente desparlamentarizada. Son comisiones intergubernamentales las que adoptan las decisiones que luego ratifican los parlamentos a ciegas.<\/p>\n\n\n\n

    Esta opacidad, no del Concierto, sino de la gesti\u00f3n del PNV, est\u00e1 especialmente dise\u00f1ada para que el verdadero \u00f3rgano de coordinaci\u00f3n del Concierto sea Sabin Etxea. En efecto, la sede del PNV es donde en realidad coinciden todos los intervinientes locales, que luego hacen frente com\u00fan en las negociaciones con el gobierno central, mientras el parlamento vasco y las juntas generales de los tres territorios (los parlamentos provinciales) son simples espectadores. El Concierto se convierte as\u00ed en otro elemento gestionado exclusivamente por el PNV que convierte cualquier cr\u00edtica a su gesti\u00f3n en una cr\u00edtica al mecanismo. As\u00ed, las discusiones en torno a este mecanismo, dada su complejidad y la falta de transparencia a lo largo del proceso, se convierten siempre en discusiones con un punto de sentimentalidad. El PNV se erige en defensor a ultranza del actual estado de las cosas y transmite el mensaje de que cualquier cr\u00edtica a su actuaci\u00f3n es una cr\u00edtica al mecanismo del Concierto y una cr\u00edtica a Euskadi y, por tanto, acaba siendo un enemigo del autogobierno, los servicios p\u00fablicos, etc.<\/p>\n\n\n\n

    Es curioso c\u00f3mo han conseguido transmitir esta idea, que el Concierto tiene una fundaci\u00f3n para su defensa<\/a> e incluso un club de fans<\/a>. No conozco ninguna agencia tributaria del mundo que tenga algo parecido. As\u00ed, movi\u00e9ndose en el lado de los sentimientos, el PNV evita dar explicaciones y, en la pr\u00e1ctica, se ha convertido en el principal enemigo del propio Concierto econ\u00f3mico que muchos de nosotros defendemos en t\u00e9rminos m\u00e1s t\u00e9cnicos.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

    Luis I. Gordillo. Econom\u00eda Digital. 13 diciembre 2021. Enlace al peri\u00f3dico aqu\u00ed La necesidad de financiaci\u00f3n de los Estados Tradicionalmente, la aparici\u00f3n del Estado se vincula a procesos de concentraci\u00f3n del poder pol\u00edtico en contexto de luchas entre grupos y clases sociales que quieren convertirse en hegem\u00f3nicas. Esto es m\u00e1s o menos cierto, atendiendo desde … Continuar leyendo \u00abComprender el Concierto econ\u00f3mico\u00bb<\/span><\/a><\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[9],"tags":[],"class_list":["post-97","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-opinion-economia-digital"],"jetpack_featured_media_url":"","_links":{"self":[{"href":"https:\/\/gordillo.eu\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/97","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/gordillo.eu\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/gordillo.eu\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/gordillo.eu\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/users\/2"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/gordillo.eu\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=97"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/gordillo.eu\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/97\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":100,"href":"https:\/\/gordillo.eu\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/97\/revisions\/100"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/gordillo.eu\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=97"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/gordillo.eu\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=97"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/gordillo.eu\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=97"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}